政府数据开放问题亟需解决如何破题成重中之重
- 来源：中国行政管理杂志
- 编辑：沐子飞
- 2016/11/15 9:01:13
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政府数据开放问题亟需解决 如何破题成重中之重
随着大数据时代的到来，政府生产和拥有的数据资源日益丰富。政府数据资源蕴含着巨大的经济和社会价值，对生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力具有重要影响。随着公众要求开放、获取和利用政府数据资源的呼声越来越高，如何满足公众对政府开放数据的需求，激发市场活力和社会创造力，已成为政府部门亟须面对的重大挑战。
自2015年9月，国务院下发《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50号文)出台以后，2016年7月，《国家信息化发展战略纲要》进一步提出要构建统一规范、互联互通、安全可控的国家数据开放体系，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，加强信息资源开发利用的顶层设计和系统规划，完善制度体系，构筑国家信息优势;9月，国务院分别出台《政务信息资源共享管理暂行办法》和《关于加快推进"互联网 政务服务"工作的指导意见》，网上政务数据开放正在成为透明政府建设和便民服务的重要内容。
鉴于此，本报告选择美国、英国、加拿大、印度等典型的数据开放发达国家和发展中国家，通过对这些国家数据开放情况进行文献调研，重点从数据开放的政府管理体制机制的角度，对开放政府数据的领导和协调机制、行政推进机制、制度建设、第三方参与等方面，梳理数据开放的实践和已有经验，同时，结合我国数据开放的政策要求和发展现状，总结提出我国政府数据开放顶层设计的相关政策建议。
二、四国政府数据开放的管理机制比较
(一)政府数据开放的领导和协调机制
各国政府数据开放的领导和协调机制，并不完全一致。多数由中央政府办公厅、总统办公厅等别的综合协调部门负责，个别是财政部门或科技管理部门负责。数据开放工作都是由多个相关部门共同配合，协同履职，合作完成。
美国的政府数据开放被纳入电子政务建设的管理体系之中。美国联邦政府电子政务建设由总统管理委员会(PMC)领导，并由美国行政管理和预算局(OMB)负责实施。联邦信息官(CIO)、联邦技术官(CTO)和OMB内设的信息与监管事务办公室(OIRA)共同合作，负责提升联邦层面的数据整合度与开放度。同时，在由各部门信息官组成的信息官委员会的支持下，联邦信息官建立了一个跨部门协调的工作组，负责提升数据开放的水平并改进相关工具。白宫设置一个专门的办公室来负责Data.gov上的数据上传和管理工作。OMB也成立了一个跨部门的顾问组，成员包括信息官委员会、机构间统计政策委员会、联邦地理数据委员会等七个部门的代表，确保各行政部门的数据发布和共享。
英国政府数据开放的高管理机构是内阁办公厅。内阁办公厅(类似于我国的国务院办公厅)是英国中央政府的核心部门，是内阁的常设办事协调机构，同时也是英国级别高的政府信息化管理机构，下设有透明度委员会等，负责监督各部门数据开放。内阁办公厅负责制定政府网站标准指南，促进政府发布数据，提高政府工作方式的透明度，同时支持国家安全委员会和联合情报组织，协调和管理英国政府应对网络安全危机。
根据加拿大《开放政府指令(The Directive on Open Government)》，加拿大国库委员会秘书局(Treasury Board of Canada Secretariat)统筹协调政府数据开放，加拿大国家图书馆与档案馆(Library and Archives Canada)、加拿大统计局(Statistics Canada)、加拿大公共服务学院(Canada School of Public Service)等部门协同配合。国库委员会秘书局的日常职责是负责向国库部长委员会提供公共财政预算建议，负责解释开放数据相关政策和制定标准，并对各部门内部信息管理提供建议并促进政策实践。加拿大国家图书馆与档案馆负责收集和保存加拿大文化遗产文档、公开出版物、政府文件，制定信息资源管理的标准，并对全国的文件管理进行指导;加拿大统计局负责政府数据的统计分析和对数据分析业务的指导;加拿大公共服务学院承担对政府工作人员数据开放服务的培训等。
印度政府将数据开放的政策制定和技术执行的职能放在了科学技术部(MST)和通信与信息技术部(MCIT)。按照印度《国家数据共享与开放政策(NDSAP)》的要求，科学技术部的科学技术司(DST)负责协调和监督整个数据开放项目，与各中央部委以及技术部门、地方政府保持联系，同时各部门或各邦政府自己在平台上按照规定流程发布数据，并定期监测数据集。MCIT提供技术支持和保障。
(二)政府数据开放的行政推进机制
政府数据开放的行政推进机制，也是随各国的行政体制而设计。中央和地方政府分级管理，数据开放的管理和执行职能相对分离，战略制定、政策执行、系统建设、数据发布、安全管理、开放利用等由相应机构各司其职。
美国联邦政府与州政府在政务处理上相对独立，因此联邦政府只能在联邦各部中推行数据开放。总统管理委员会下设行政督导委员会和项目管理办公室，负责跟进政策执行情况。OMB下设的电子政务与信息技术办公室(E-GOV)则负责整个联邦政府的信息资源管理。OMB下设信息与监管事务办公室和隶属于科学和技术政策局(OSTP)的联邦技术官(CTO)协助制定E-GOV政策，并协助政策执行。各部门内部负责保密工作的官员(Senior Agency Officer of Privacy)负责审查各部门的数据安全。
英国推进政府数据开放的部门除了内阁办公厅外，主要涉及两类机构。类是管理机构，包括英国统计局和经济社会研究委员会负责政府数据能力提升，信息化基础设施领导理事会负责基础设施建设，各行业协会负责本行业数据能力建设，信息经济委员会负责制定具体战略实施路径，政府数字服务局负责信息服务与用户体验，地方数据小组关注地方部门数据的发布，公共部门信息办公室为信息政策执行设定标准、鼓励政府信息存取和再利用以及发布版权指导方针，网络安全和信息保障办公室协调多个政府部门和机构，协同实施网络安全计划。第二类是执行机构，比如公共数据集团负责政府机构和数据聚合，数据战略委员会负责为中央和地方机构提供资金资助，下属的“开放数据用户小组”帮助基层用户提出“数据请求”，开放数据研究院负责组织和构建开放数据市场等。
按照加拿大《开放政府指令》规定，各部门负责信息管理(Information Management)的行政副首长指定信息管理官员负责监督本部门对该《指令》的实施。该官员需要与通信部门、信息官、部门安全官员(DSO)、数据所有者，业务专家，以及信息公开与隐私协调员共同工作，在重大问题、工作绩效，以及对《指令》的遵守等方面向行政副首长提出建议，制定措施解决不遵守《指令》的情况，并向加拿大国库委员会秘书局的信息官汇报工作。
印度中央政府要求中央各部门和各邦政府都必须成立“国家数据共享与开放政策(NDSAP)”办公室负责本部门的数据开放。该办公室由一名官员领导，称作“数据控制官”。部门下属的各业务处室都必须设置若干名“数据供应官”，负责向NDSAP办公室提供本处室的开放数据。此外，NDSAP办公室必须向印度科技部提交各部门数据的“负面清单”，即具有保密性质、涉及国家安全的数据集清单，同时负责监管本部门或本邦开放数据的进程和质量。虽然印度政府开发了统一的数据开放平台(OGD)，但是从数据开放计划的编制、目录设计、数据编辑和发布、负面清单的梳理，到对数据发布后的监管监测和技术支持等，全部放在各部门和邦政府内部自行管理。
(三)政府数据开放与政府信息公开的关系
多数政府的政策认为，信息的范畴包括数据，发布政府数据是在互联网上公开政府信息的主要内容或形式。政府数据开放沿袭政府信息公开或信息自由的法规。数据开放与信息公开相互衔接，相互促进，相互支撑，共同推进开放政府建设。
美国政府数据开放与政府信息公开，两者之间一脉相承。按照美国《OMB行政通告第A-130号》(2000年修订版)的定义，信息，即在文本、数字、图形、制图、讲述或视听等任何媒介或形式中，任何对知识的沟通和表现，包括事实、数据或观点。2005年，美国政府《数据参考模型第二版》(DRM)提到“数据”是“一个或一组反映一个或一些特定概念的值”,“如果对某个数据(或与其他数据联合起来)进行分析并从中获取其含义和提供语境，就能够形成信息”。2009年1月在主题为“信息自由法”的《总统备忘录》中指出，《信息自由法》是国家履行开放政府承诺的突出表现，并命令OMB制定《开放政府指令》。该指令明确将在Data.gov上发布本部门数据列为联邦各部门实施“在线公开政府信息”任务的环节之一。2013年在OMB的主题为“开放数据政策——管理信息资产”的《备忘录M-13-13》中指出，要实现政府信息资源的易查询、易获取和易使用，现代政府信息资源的缺省条件是“开放”和“可机读”。
在英国《信息自由法》2012年修订版中明确指出，如果人们被授权使用某个数据集，可以对这些数据格式的可用性提出要求;在该法的第11、19、45和84条中专门就开放数据集的议题增加了新条款，以规范政府数据开放行为。这里的“数据集”即以电子形式存在的包含“事实(factual)信息”的“信息集合(collection)”，“事实信息”不包括经过分析或解读的产品(数学计算除外)，也不包括统计结果，而是仍然处于未被组织和调整的或者尚未在物理上发生改变的状态，即原始数据。2012年英国《开放数据白皮书：释放潜能》中规定数据是“被假定为事实的定性或定量的陈述或数字，但不是分析和解读的产物”，信息是“对数据进行总结、解读或陈述以获取(其中)含义的过程的产物”。《英国政府许可框架(UK Government Licensing Framework)》(2014版)对如何利用和再利用公共部门信息资源提供了一个政策框架。该框架要求英国政府承诺对社会开放公共部门信息。所谓“信息”包括所有受到版权和数据库权保护的，由政府和公共部门收集或生产的，并按照《信息自由法》等法律规定发布的信息，也包括之前没有发布过的数据集等，形式上包括数据、公共部门网站上的文本、年度报告、统计、图表、图形、图像和软件等，范围则从空间和气候数据、健康和犯罪记录到各种照片，甚至还包括由公共部门开发的开源软件和代码。《开放数据白皮书》则指出，信息就是对数据进行总结、解读或表示以获得意义的过程的产物，而《信息自由法》是请求获取数据的主要机制。
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